questões político-jurídicas

Controlando o tempo do impeachment

Presidente da Câmara pensa que pode, mas não tem poder de ignorar acusações contra o presidente da República por prazo a perder de vista

Rafael Mafei e Virgílio Afonso da Silva
20jul2021_16h38
Ilustração de Carvall

No ensaio 70 de O Federalista, escrito na época da elaboração da Constituição dos Estados Unidos, Alexander Hamilton expõe diversos argumentos para defender que a presidência da República ficasse a cargo de uma única pessoa (e não de um órgão colegiado, como um conselho ou um gabinete). Além de favorecer a tomada de decisões rápidas e enérgicas, dizia ele, a centralização do poder executivo em uma única pessoa facilitaria a responsabilização da autoridade tanto por seus erros, por meio de uma derrota eleitoral, quanto por seus altos crimes e delitos, por meio do impeachment. 

Se pudessem contemplar o que vivenciamos hoje no Brasil, Hamilton e seus colegas redatores da primeira constituição presidencialista da história provavelmente observariam com espanto o cenário que construímos para nós. Por aqui, o mais vistoso e simbólico procedimento para a responsabilização jurídico-política contra o arbítrio de uma alta autoridade nacional, o impeachment presidencial, foi entregue ao arbítrio caprichoso de uma outra autoridade – o presidente da Câmara dos Deputados. De onde vem, afinal, o desenho desse contrassenso institucional? Qual é o fundamento legal para esse poder absoluto que Arthur Lira (PP-AL) julga ter, para decidir sozinho se e quando as acusações pendentes contra Jair Bolsonaro poderão ser apreciadas pelas instituições competentes para avaliá-las? 

Esse poder que Lira julga ter não está nem na Constituição nem na Lei do Impeachment (lei 1.079/1950). O art. 19 da lei, que sequer menciona a figura do presidente da Câmara dos Deputados, é claro ao dizer que a denúncia recebida será lida e despachada à comissão especial de impeachment. A Constituição atribui o controle político sobre os processos contra o presidente da República, tanto por crimes comuns quanto por crimes de responsabilidade, ao plenário da Câmara dos Deputados – e não à pessoa que ocupa a Presidência da Casa.

Mas isso quer dizer que o presidente da Câmara deve ser um mero despachante de papéis, que se limita a juntar denúncias recebidas na seção de protocolo e encaminhá-las à comissão especial de impeachment? Certamente que não. Não faz sentido supor que essa comissão tenha que ser constituída sempre que um pedido, por mais estapafúrdio que seja, for protocolado na Câmara dos Deputados.

Justamente por isso, o regimento interno da Câmara dos Deputados dá ao presidente da Câmara poderes para rejeitar denúncias manifestamente improcedentes (art. 218, §§ 2º e 3º). É o caso daquelas em que a conduta descrita claramente não caracteriza crime de responsabilidade sequer em tese, como na acusação contra Itamar Franco por haver dançado ao lado da modelo Lilian Ramos em um camarote no carnaval de 1994. Ou das peças que deixam de cumprir com requisitos formais exigidos pela lei, como a prova de quitação eleitoral dos denunciantes.

O poder de indeferir o pedido e mandá-lo ao arquivo, porém, é diferente do poder de ignorá-lo – esse que Arthur Lira julga ter. Não apenas porque do arquivamento cabe recurso, permitindo ao plenário da Câmara reformar o ato do presidente, mas principalmente porque a rejeição sumária é ao menos uma resposta oficial à denúncia do cidadão que julga que o presidente da República cometeu crimes que merecem a atenção do Congresso Nacional. E não é demais ressaltar que a decisão de arquivar uma denúncia é o exercício de um poder do presidente da Câmara, não a sua eliminação.

Em sentido oposto, o (suposto) poder de ignorar denúncias esvazia os pedidos de qualquer efeito jurídico possível, pois do nada não decorre consequência alguma, como a instalação da comissão especial de impeachment, e contra o nada não é possível reagir, por meio de um recurso ao plenário.

Para todos os fins, esse poder autoconcedido de ignorar denúncias contra o presidente da República torna vazio o direito legal e constitucionalmente garantido de cidadãos denunciarem crimes do presidente da República.

Se nem a Constituição nem a Lei do Impeachment nem o regimento interno da Câmara dos Deputados dão a seu presidente o poder de se tornar senhor absoluto e incontrastável dos destinos do impeachment, de onde, afinal, Arthur Lira tira esse poder? A resposta está nos costumes e práticas da Presidência da Câmara em relação a denúncias de crimes de responsabilidade, sobretudo nas gestões de Eduardo Cunha (PMDB-RJ) e Rodrigo Maia (ex-DEM, atualmente sem partido). 

Em casos anteriores à Constituição de 1988, o trabalho de sepultamento político de denúncias costumava ser feito pela comissão especial de impeachment da Câmara. O primeiro presidente a sofrer acusação de crimes de responsabilidade, Floriano Peixoto, foi poupado justamente na fase da comissão. O mesmo valeu para Getúlio Vargas, que conseguiu escapar de um impeachment poucos meses antes de seu suicídio, em 1954. 

E qual a prática após 1988? Segundo dados compilados pela plataforma Fiquem Sabendo, até a gestão Cunha, os presidentes da Câmara tinham o hábito de despachar rapidamente as denúncias que recebiam, salvo uma ou outra exceção. Mandavam-nas quase sempre ao arquivo, é verdade, mas ao fazê-lo, sujeitavam-se à possibilidade de recurso ao plenário. Nos governos de FHC, por três vezes, e Lula, por seis vezes, o plenário da Câmara deliberou sobre recursos apresentados por deputados contra decisões da Presidência da Casa que haviam negado seguimento a denúncias. 

Após a bombástica entrevista de Pedro Collor à revista Veja em maio de 1992, Ibsen Pinheiro (PMDB-RS), então presidente da Câmara dos Deputados, recebeu 23 denúncias contra o presidente Fernando Collor de Mello. Apenas uma delas demorou mais de duas semanas para merecer um despacho que lhe desse destino. Com exceção da acusação apresentada por Barbosa Lima Sobrinho e Marcello Lavenère Machado, que acabaria com a condenação do então presidente, todas as demais tiveram seguimento negado em poucos dias.

Quando a denúncia de Roberto Jefferson (PTB-RJ) detonou o escândalo do mensalão, em meados de 2005, a Câmara dos Deputados era presidida por Severino Cavalcanti (PP-PE). Cavalcanti recebeu oito acusações contra o então presidente Lula e jamais demorou mais de noventa dias para apreciar qualquer delas. Antes dele, Michel Temer (PMDB-SP) e Aécio Neves (PSDB-MG), que presidiram a Câmara dos Deputados no tumultuoso segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, foram igualmente expeditos em lidar com acusações que lhes eram apresentadas. Segundo os dados disponíveis, apenas em duas oportunidades Temer demorou mais de noventa dias para dar destino às denúncias apresentadas em sua gestão. O recorde de demora de Aécio, fiel correligionário de FHC tanto quanto Lira diz ser de Bolsonaro, foi de apenas 57 dias.

 

Eduardo Cunha foi o personagem que nos fez acreditar que o presidente da Câmara é um senhor absoluto do impeachment, um oráculo inquestionável que decide os destinos desse importante mecanismo constitucional segundo seus caprichos e sua conveniência – uma crença evidentemente desconectada do espírito republicano que fundamenta o impeachment. 

Cunha recebeu 57 pedidos de impeachment e lidou com cada um deles de acordo com benefícios pessoais e vantagens políticas que imaginava poder ter no momento. Durante sua gestão, foram apresentadas 54 denúncias contra Dilma Rousseff; Cunha ignorou 26 delas a perder de vista. Curiosamente, ele só foi consistentemente célere na apreciação das acusações contra a presidente da República no segundo semestre de 2015, quando a base do governo estava acuada pelos avanços da Lava Jato e o próprio Cunha penava para conseguir apoio no processo que respondia no Conselho de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara. A denúncia que culminou na condenação e remoção de Dilma Rousseff foi despachada por ele em razoáveis 42 dias.

Contudo, ninguém cultivou tanto a arte de sentar em cima de denúncias como Rodrigo Maia. Maia semeou esse poder arbitrário no governo de Michel Temer, quando os olhos da opinião pública estavam voltados à denúncia por crime comum apresentada pelo então procurador-geral da República, Rodrigo Janot, contra o presidente. Entre 2016 e 2017, Maia recebeu 31 denúncias por crimes de responsabilidade presidenciais. Com exceção de uma, as demais foram todas arquivadas apenas em 2019, já no governo Bolsonaro, quando evidentemente já não faziam mais sentido, porque Temer não era mais presidente. 

Com o estoque que deixou em sua gaveta para Arthur Lira, Maia é tão recordista do impeachment quanto o atual presidente da República: se Bolsonaro é o presidente que mais acusações sofreu na história, Rodrigo Maia é o presidente da Câmara que mais ignorou denúncias de crimes cometidos por presidentes da República. Além das 31 contra Michel Temer, fez vista grossa a 66 acusações apresentadas à Câmara contra Jair Bolsonaro.

 

Como escapar da arquitetura de abuso de poder engendrada por Cunha, Maia e Lira sem cair no extremo oposto, no qual o presidente da Câmara se torna um simples carimbador de papel?

Políticos e juristas parecem ter se conformado com um suposto poder absoluto do presidente da Câmara para definir se e quando um pedido de impeachment será analisado, como se esse poder fosse uma decorrência natural da definição do impeachment como um “julgamento político”. Há certamente vários significados para essa expressão, mas a atribuição de um poder absoluto a uma única pessoa para bloquear um procedimento de tamanha importância certamente não é um deles.

Não se trata de querer retirar o caráter político do julgamento do presidente da República, mas de retomar a grande política, e deixar para trás a política pequena e mesquinha estabelecida por Eduardo Cunha e continuada por seus sucessores. O impeachment é necessariamente político, mas não deve ser confundido com um joguete da mais baixa politicagem, um embate de interesses paroquiais. A grande política é inteiramente compatível com as garantias do direito. Não são conceitos excludentes. A grande política decide, não esconde. Ela dá respostas aos cidadãos; não tergiversa e não se esconde no silêncio. O direito não exige muito mais do que isso: uma decisão, seja qual for. Decidir e fundamentar é o coração da atividade jurídica.

O mais surpreendente em toda essa situação é o fato de que não se trata daquilo que juristas chamam de caso difícil. Não estamos diante de uma situação para a qual o direito não tem regras claras. As regras claras estão aí, há décadas: estão na Constituição, na Lei do Impeachment e no regimento interno da Câmara dos Deputados. Vivemos sob um eclipse causado pela baixa política, que já dura mais de cinco anos. Já passou da hora de sairmos dessa sombra. As instituições funcionam melhor quando expostas à luz do sol. 

E é importante ressaltar que a interpretação das regras constitucionais e legais que defendemos aqui está longe de ser a mais restritiva para o papel do presidente da Câmara. Entendemos que o regimento interno da Câmara é compatível com a Lei do Impeachment, mesmo que atribua ao presidente da Casa poderes que a lei não menciona. Essa também é a interpretação do STF. Para quem entende que apenas a lei deve ser levada em consideração, o presidente da Câmara não tem qualquer papel relevante: ele tem simplesmente o dever de enviar todas as denúncias à comissão especial. Não seguiremos esse caminho.

A Lei do Impeachment e o regimento da Câmara estabelecem que qualquer cidadão pode denunciar o presidente da República à Câmara dos Deputados. Diante de uma denúncia, o regimento (não a lei) prevê que o presidente da Câmara tem duas opções: constituir uma comissão especial para analisar o pedido ou indeferir o recebimento da denúncia, se entender que não estão presentes os requisitos constitucionais, legais e regimentais. Se o presidente da Câmara indeferir o recebimento da denúncia, cabe recurso ao plenário da Câmara. Se não houver recurso, a denúncia é arquivada. Se houver recurso, voltamos ao passo inicial, mas agora a decisão é do plenário, não mais do presidente da Câmara: se o recurso for aceito, deverá ser constituída comissão especial para analisar a denúncia; se for recusado, a denúncia será arquivada.

Nem sempre há regras assim tão claras para resolver problemas jurídicos e políticos. E as regras do regimento interno da Câmara, já analisadas e esmiuçadas pelo STF em 2015, por ocasião do processo contra Dilma Rousseff, têm a virtude de estabelecer clareza nos procedimentos e, ao mesmo tempo, manter o caráter político das deliberações. E não toleram qualquer poder individual absoluto.

 

É claro que algumas perguntas podem ficar no ar. Um primeiro grupo de questões diz respeito aos prazos. Quanto tempo tem o presidente da Câmara para decidir por um dos dois caminhos mencionados acima? Se estiverem presentes os requisitos constitucionais, legais e regimentais para a denúncia, o presidente da Câmara deverá colocá-la na pauta da sessão seguinte. É o que diz o regimento da Câmara (art. 218, § 2º). “Sessão seguinte” pode significar ao menos duas coisas. A primeira, mais fácil de definir, é: sessão seguinte à data do protocolo da denúncia. 

Essa seria a única solução para quem entende que apenas a Lei de Impeachment deve ser levada em consideração. Mas para quem entende, como nós, que o regimento da Câmara também conta, é possível supor que a análise preliminar do preenchimento dos requisitos constitucionais, legais e regimentais da denúncia poderá levar algum tempo, e a inserção na pauta só ocorreria na sessão seguinte ao término dessa análise preliminar, feita individualmente pelo presidente da Câmara. Nesse caso, quanto tempo teria o presidente para essa avaliação? 

O regimento não define um prazo, mas o direito lida corriqueiramente com esse tipo de situação. Costuma-se exigir que pedidos feitos aos poderes públicos sejam despachados em “tempo razoável”. Por mais que “tempo razoável” não seja um conceito cronologicamente inequívoco, trata-se de uma ideia capaz de guiar inúmeros procedimentos.

No caso do impeachment, há elementos que indicam que o tempo razoável é relativamente breve. Não apenas pela importância do tema, mas pela previsão de que, feita a análise preliminar, o pedido deverá ser lido na sessão seguinte. Faria algum sentido supor que o presidente da Câmara poderia demorar o tempo que quisesse para fazer uma simples análise preliminar do pedido e, feito isso, tenha que correr para colocar o pedido na pauta da próxima sessão? Diante disso, alguém sustentará, de boa-fé, que um prazo “razoável” possa se estender por anos, ultrapassando até mesmo o mandato do presidente da República? 

Outro indício de que tempo razoável é breve em casos de impeachment: o art. 20 da lei dá à comissão especial de impeachment um prazo de dez dias para emitir parecer de mérito sobre se a denúncia deve ou não ser objeto de deliberação – uma análise muito mais complexa do que o juízo sumário que se pede do presidente da Câmara. A pretensão de que a conduta atual de Arthur Lira tenha respaldo jurídico é absolutamente insustentável.

É importante ressaltar que a interpretação segundo a qual o presidente da Câmara não é o senhor do tempo diante de denúncias de impeachment não é apenas a mais compatível com a Constituição, com a Lei do Impeachment e com o regimento interno da Câmara dos Deputados. Ela é também a mais adequada para manter o bom equilíbrio entre os poderes e para a realização da justiça em qualquer cenário (e não apenas no contexto atual). Não se trata, portanto, de uma interpretação casuísta destinada simplesmente a encontrar um caminho para se livrar de um presidente da República que comete crimes de responsabilidade. Ela mostra-se igualmente adequada em outros cenários, porque além de evitar que o presidente da Câmara dos Deputados blinde indevidamente um presidente da República aliado, também impede que denúncias represadas sejam usadas como forma de chantagear ou ameaçar um presidente da República que seja seu adversário do presidente da Câmara.

 

Se Lira – tanto quanto seus antecessores recentes – pratica abuso de poder ao se omitir como tem feito até aqui, a principal pergunta que resta é: como fazer com que o presidente da Câmara cumpra seu dever? 

Uma resposta pode vir das instâncias disciplinares da própria Câmara dos Deputados. Descumprir intencionalmente o regimento é quebra de decoro (Código de Ética da Câmara, art. 3º, II, e 5º, X) e qualquer cidadão pode então apresentar representação contra o presidente da Câmara no Conselho de Ética e Decoro Parlamentar. 

É verdade que representações a esse Conselho raramente levam a alguma punição. Ainda assim, essa movimentação obrigaria outros parlamentares – ao menos aqueles que integram o Conselho – a assumir o ônus de se colocar publicamente como fiadores da omissão do presidente da Câmara. Além disso, ajudaria a expor a própria conduta do presidente da Câmara como potencialmente indecorosa. A Comissão não tem o poder de mandar o presidente da Câmara decidir, tampouco de pautar o pedido em seu lugar, mas tem plenos poderes para dizer que seu comportamento viola as regras da Casa.

Uma segunda resposta poderia vir, naturalmente, do Supremo Tribunal Federal, a quem compete conhecer, julgar e mandar corrigir ilegalidades praticadas pelo presidente da Câmara dos Deputados. O STF tem uma jurisprudência inconstante, mas majoritariamente contrária a intervenções judiciais para corrigir desrespeitos aos regimentos internos das casas do Congresso Nacional. Há exceções, como as decisões que, em 2015, puseram um freio às manobras regimentais tentadas por Eduardo Cunha no início da tramitação do processo contra Dilma Rousseff. 

Mas os casos são distintos. No caso do impeachment de Dilma Rousseff, o procedimento já estava deflagrado, e o STF interveio para corrigir decisões tomadas por Cunha. No caso atual, uma intervenção do tribunal teria que ser mais ousada: não corrigir uma decisão, mas determinar que a decisão seja tomada. Ousada, porém, não é sinônimo de abusada, muito menos de exótica. Impor ação aos presidentes da Câmara e do Senado não é novidade para o tribunal, a exemplo das decisões que mandam instalar comissões parlamentares de inquérito.

É importante ter em mente que a questão não se limita apenas ao regimento interno da Câmara, pois é a própria Lei do Impeachment que exige que a denúncia seja lida na sessão seguinte e despachada à comissão especial. Não se trata, portanto, daquilo que o STF chama de questões interna corporis, nas quais o tribunal entende não poder intervir. Por isso, as pouquíssimas – e contraditórias – decisões já tomadas pelo STF nesse âmbito não servem como parâmetro. Nestas, o que se pedia era que o tribunal reformasse decisões tomadas pelo presidente da Câmara com base no regimento interno. O que nos interessa aqui são as decisões não tomadas, em afronta à lei.

É também fundamental lembrar que, tal qual a instalação de uma CPI, o encaminhamento de denúncias de impeachment não é matéria propriamente legislativa, na qual a deferência à autonomia do Poder Legislativo deve ser maior. Trata-se de apuração de julgamento de condutas potencialmente atentatórias às leis e à Constituição, praticadas pelo presidente da República. Quando a prática de crimes está no horizonte, nenhum agente público tem a discricionariedade de ignorar denúncias que lhe são encaminhadas: ele deve agir, e suas ações são passíveis de controle por instâncias competentes para revisá-las se for o caso.

Em um contexto conturbado como o atual, é impossível prever qual seria a posição do STF. O tribunal também faz seus cálculos, especialmente como forma de preservar sua autoridade. Mas se é a lei (e não apenas o regimento interno) que estabelece o dever que tem sido descumprido pelo presidente da Câmara, fica difícil encontrar argumentos para justificar a impossibilidade de apreciação judicial desse descumprimento. 

Em qualquer caso, a boa compreensão jurídica desse ponto específico dos processos de impeachment exige não confundir, de um lado, a ausência de condições políticas para que Lira (ou qualquer outro presidente da Câmara) seja compelido a cumprir seu dever; e, de outro lado, a existência de um suposto poder do presidente da Casa de tornar ineficaz, por vontade e estratégia sua, o direito que a Constituição dá a todo cidadão de denunciar os crimes de responsabilidade cometidos pelo presidente da República, e o dever que o Congresso tem de apurá-los e puni-los. Esse poder jurídico simplesmente não existe: trata-se de uma prática arbitrária, que Arthur Lira exercita porque herdou de seus últimos antecessores, e que hoje suportamos apenas por impotência, complacência ou indisposição de quem deveria combatê-la.

Rafael Mafei (siga @RMafei no Twitter)

É professor da Faculdade de Direito da USP e autor de Como remover um presidente (Zahar, 2021).

Virgílio Afonso da Silva

Professor da Faculdade de Direito da USP e autor de Direito constitucional brasileiro (Edusp)

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