Quem é o terrorista?

O projeto de lei 1595/2019, de autoria do deputado Major Vitor Hugo (PSL-GO), que dispõe sobre as ações contraterroristas, vem tramitando com celeridade e conta com o apoio do presidente Jair Bolsonaro. O projeto foi proposto inicialmente por Bolsonaro, quando deputado; o major Vitor Hugo era então seu assessor e agora reapresenta o texto. Na Comissão de Segurança Pública, o PL foi aprovado em quatro minutos, sem discussão. Com a vitória de Arthur Lira (PP-AL) para a Presidência da Câmara dos Deputados, o PL 1595 ganhou uma comissão especial para sua tramitação, o que demonstra a prioridade do texto para a base parlamentar governista. A seguir, dez pontos relevantes para acompanhar a discussão do projeto de lei.

1) O que é terrorismo? Não existe definição unívoca do conceito. Em linhas gerais, o ato de terrorismo tem como objetivo estratégico provocar pânico, pavor incontrolável. O agente do terror pode ser um indivíduo, um grupo, outro Estado ou o próprio governo, com o objetivo de reprimir certos comportamentos sociais. Em suma, a principal característica do terrorismo é difundir o medo entre a população de maneira a modular seu comportamento. E, para alcançar esse objetivo, o agente do terror escolhe a vítima tática: um indivíduo ou uma parte da população que deve morrer ou sofrer sérios danos. Note-se que a vítima estratégica visada não é quem morre, mas quem fica vivo e aterrorizado.

2) O Brasil já tem legislação sobre terrorismo? Sim, a Lei Antiterrorismo (lei federal 13.260/2016). A lei é alvo de críticas de constitucionalistas, sociedade civil e movimentos populares. A justificativa apresentada pelo governo para sua promulgação era de que o Brasil precisava se adequar a padrões internacionais de combate ao terrorismo, em especial devido à organização das Olimpíadas. A discussão ganhou força com a doutrina global estadunidense de Guerra ao Terrorismo, quando o termo passou a ser empregado para designar qualquer ação política adversa, de modo a criminalizá-la e combatê-la com todos os meios (mesmo com sequestro, tortura e morte extrajudicial). As principais polêmicas em torno do projeto eram sobre a definição de “prática terrorista” e as punições para o crime. Na versão aprovada pelo Senado, incluiu-se o termo “extremismo político” como crime, sem critérios claros de tipificação. A proposta inicial da lei 13.260/2016 definia o crime de terrorismo como “atentado à vida alheia”, mas durante a tramitação, foi incluído o “terrorismo contra coisas”, abrangendo objetos e bens. Diversas condutas foram reunidas sob o rótulo de terrorismo. Por exemplo, o ato de depredar patrimônio público ou privado poderia ser classificado como terrorista, mesmo já existindo o crime de dano ao patrimônio na legislação brasileira. Para proteger direitos, houve veto presidencial aos itens que tratam do terrorismo contra coisas, e foi incluído um parágrafo dizendo que a classificação de terrorista não se aplica “à conduta individual ou coletiva de pessoas em manifestações políticas, movimentos sociais, sindicais, religiosos, de classe ou de categoria profissional, direcionados por propósitos sociais ou reivindicatório, visando a contestar, criticar, protestar ou apoiar”.

3) Se essa lei acabou de ser aprovada, por que outra? Existem vinte projetos de lei que tratam do crime de terrorismo, segundo o MPF. Basicamente, os novos PLs propõem: 1) ampliação do escopo dos atos de terrorismo definidos na lei atual; 2) inclusão da figura de “apologia ao terrorismo” (o que questiona intenções, e não atos); 3) exclusão ou nova redação da ressalva que protege as manifestações políticas incluída na lei anterior.

4) Quais os problemas do PL 1595/2019? O principal é a ampliação do conceito de ato terrorista, criminalizando a “intenção” e tornando mais difícil diferenciar um ato terrorista de um crime comum. Também prevê o excludente de ilicitude, que reduz as sanções para agentes das Forças Armadas e das polícias que ferirem ou matarem em legítima defesa. O excludente de ilicitude (algumas vezes escondido pela reivindicação de flexibilidade para decidir autonomamente durante a operação), somado à amplitude do conceito, concede uma espécie de licença para matar em caso de hipótese de ameaça. O PL ainda inclui acesso indiscriminado a dados privados de pessoas suspeitas e cria mecanismos de infiltração de agentes públicos de modo lesivo aos direitos fundamentais constitucionais.

5) O PL 1595/2019 ameaça o direito de manifestação e protesto? Sim. Ao classificar manifestantes como terroristas, o PL afronta: 1) a proporcionalidade entre as iniciativas do Estado e dos manifestantes e 2) a liberdade de expressão, pois permite que manifestações sejam vistas como atos de encorajamento ao terrorismo. Também reitera o crime de desacato (e similares, como leis de desrespeito à autoridade, leis de proteção de símbolos, leis de proteção à honra dos funcionários públicos e outras), comumente atribuído àqueles que questionam servidores públicos das forças de segurança e aparato judiciário. Ampliar o emprego do conceito de “terrorismo” permite enquadrar movimentos contestatórios como “inimigos internos” e dar vazão à violência estatal. Conceitos como ameaças ou forças oponentes são bastante antigos, e muitas vezes foram apontados para indivíduos ou grupos indesejados pela sociedade de todas as formas, como negros, imigrantes, pobres e agitadores sociais.

6) Se o PL for aprovado, organizações da sociedade civil, movimentos populares, sindicais, estudantis e outros poderiam ser enquadrados nessa lei? Sim, por vários motivos, entre eles: 1) Ante a ausência de terrorismo real no Brasil, fica claro que as formulações sobre terrorismo se orientam a amedrontar opositores políticos. Alguns governos empregam atos terroristas para combater oponentes – prática corrente durante a ditadura que não se limita àquele período. É o chamado “Terrorismo de Estado”, que como a Enciclopédia Latinoamericana dos direitos humanos de Sidekum, Wokmer e Radaelli propõe, consiste na formação de grupos paramilitares, esquadrões da morte ou unidades militares clandestinas muitas vezes vinculadas ao crime organizado e aos delinquentes comuns. 2) Em quase toda a América Latina, e por forte pressão dos Estados Unidos, estão sendo aprovadas leis antiterrorismo introduzindo a ideia do “inimigo interno” própria da Doutrina de Segurança Nacional da “Guerra Fria”. Não é exclusividade dos militares identificar as lutas político-sociais ao terrorismo e ao comunismo. Parte do Judiciário se associa também a essa cruzada antipopular, como fica claro na nota do então secretário de Segurança Pública de São Paulo Alexandre de Moraes (hoje ministro do STF), após um protesto marcado por intensa repressão policial: “A atitude de grupos de manifestantes deixou clara a motivação política e criminosa desta quarta, com diversos black blocs com o rosto encoberto, integrantes da Apeoesp e pessoas ligadas a partidos políticos, vestidos com camisetas da Juventude Comunista.” Dessa maneira, a secretaria criminalizou certas ideologias políticas. 3) A Lei Antiterrorista vigente foi utilizada durante as Olimpíadas, por exemplo, para criminalizar e monitorar quase cem pessoas pela Agência Brasileira de Inteligência e deter indivíduos considerados suspeitos. Posteriormente, segundo levantamento do Estadão, alimentou 63 inquéritos, com 11 condenados, média baixa quando comparada com outras áreas de investigação da polícia federal, o que reforça a ideia de ausência de condutas terroristas no Brasil.

7) Que papel deve assumir o legislativo progressista sobre o tema do terrorismo? Na atual correlação de forças brasileira, uma iniciativa possível é obrigar o governo a submeter esse tipo de legislação, que cerceia gravemente liberdades de manifestação e pensamento político, à consulta popular, conforme sugerido pela própria ONU. Outra medida poderia ser a obrigatoriedade de reavaliações periódicas da implementação da lei. Dada a gravidade das punições ou mesmo medidas preventivas que cabem no caso de ações terroristas, a população deveria ser consultada. Infelizmente, o tema é tratado como algo para especialistas ou, pior, algo que deve estar restrito a militares e agentes de segurança.

8) Além da lei e dos PLs, que outros mecanismos de combate ao terrorismo funcionam no Brasil? São especialmente três: 1) Comando de Operações Táticas da Polícia Federal, 2) Comando de Operações Especiais do Exército; e 3) Sistema Brasileiro de Inteligência. As três unidades trabalham com fins de inteligência (obtenção e análise de informações e proteção de informações consideradas sensíveis), planejamento, preparo e emprego de agentes em todo o território federal. Além disso, o Brasil possui o Núcleo do Comando de Defesa Cibernética e integra o Programa de Segurança Cibernética do Comitê Interamericano contra o Terrorismo (CICTE). Os centros de comando e controle construídos para os grandes eventos avançaram na interlocução entre diferentes estruturas e incluíram outras agências civis, mas não são permanentes nem constituem sistemas. Nesse sentido, a proposição de um trabalho comum de cooperação entre diferentes agentes é relevante, mas esse não é um problema de legislação.

9) Ataques terroristas podem ser combatidos com GLO? Entendemos que não. Sem distinguir claramente terrorismo, protestos e conflitos, o Manual de Garantia da Lei e da Ordem, de 2013, buscou delimitar o emprego das forças armadas internamente: “Operação de Garantia da Lei e da Ordem (Op GLO) é uma operação militar determinada pelo presidente da República e conduzida pelas Forças Armadas de forma episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado, que tem por objetivo a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio em situações de esgotamento dos instrumentos para isso previstos no art. 144 da Constituição ou em outras em que se presuma ser possível a perturbação da ordem.” Ainda segundo o manual, as operações de GLO são operações de “não guerra”, não envolvendo o combate, embora em algumas circunstâncias possam utilizar a força de forma limitada, tanto no ambiente urbano quanto rural. Em suma, não se enquadram como Operações de GLO as ações que visam combater a atuação de guerrilhas e grupos armados que venham a causar grave comprometimento da ordem interna do país. 

10) O que os tratados de direitos humanos dizem sobre terrorismo? Pouco. As principais contribuições estão nos relatórios especiais. Os tratados internacionais até o momento existentes se limitam a descrever certos atos de violência armada ou ameaça terrorista, sem arriscar uma definição unívoca do termo. Em geral, recomenda-se: 1) limitar o conceito a uma conduta de caráter terrorista, e não à vaga incitação; 2) definir em linguagem precisa e evitar termos como “apologia” ou “promover o terrorismo”; 3) que o ato em questão implique um risco real (objetivo); 4) referir expressamente dois elementos de intencionalidade: de transmitir uma mensagem e de que essa mensagem incite ao cometimento de um ato terrorista; 5) que contenha uma referência sobre o tipo de ilicitude. Quanto às listas com individíos ou organizações terroristas, a ONU propõe: 1) determinar os indícios razoáveis de que a entidade realizou ou conscientemente facilitou a comissão de atos de terrorismo; 2) que contemple procedimentos que permitam às entidades solicitar sua exclusão da lista de terroristas, juntamente com o direito a recorrer a uma instância judicial; 3) revisão periódica da lista; e 4) mecanismos que permitam tratar com rapidez as reclamações por identidade errônea e oferecer indenização a pessoas injustamente afetadas.

Esses dez pontos ajudam a entender por que protestos de movimentos populares, sindicais e estudantis não são terroristas. O terrorismo opera num ambiente eminentemente subjetivo, psicológico, no qual pode implantar o terror sobre uma população ou sobre partes da mesma. Procura provocar sentimentos de insegurança, incerteza, ansiedade e pavor para condicionar o comportamento da população. O terrorismo não busca a vitória na guerra ou tomar o poder, mas provocar pânico.

A motivação e as táticas empregadas pelos movimentos sociais em suas ações não são terroristas, são políticas. Lutas sociais almejam ganhar adeptos para as suas causas e reivindicações com ações pacíficas, apontando as insuficiências das políticas públicas do Estado. Elas lutam por direitos.

Buscam ações para conquistar a simpatia da população em geral, como feiras culturais ou de alimentos agroecológicos, socorro a vítimas de crimes ambientais, reivindicações salariais e de melhoria nas escolas e hospitais públicos, entre outras. Suas ações de pressão política são destinadas ao poder público, reivindicando políticas previstas constitucionalmente, mesmo com atos que às vezes não geram simpatia, como o fechamento de vias públicas. Todavia, definitivamente, não espalham nem procuram provocar terror. Pedem por mais segurança no campo e nas periferias, denunciando a existência de grupos armados de pistoleiros que atuam muitas vezes com a concordância dos responsáveis por essa segurança que são as polícias militares espalhando terror. Não disputam o monopólio da violência, pelo contrário, reivindicam que o Estado esteja presente com políticas públicas de saúde, educação e de segurança.

Enquanto tática, as ações terroristas têm alto impacto comunicativo, pelo sentido expetacular que procuram dar à violência para apavorar o maior público possível. Por não recorrer ao espetáculo da violência, as atividades dos movimentos populares, sindicais e estudantis são pouco retratadas nos oligopólios de imprensa. São pauta corrente na imprensa alternativa, de alcance mais limitado. Terroristas não ocupam espaço, não abrem frentes de combate, não fixam posição. Não há restrições quanto ao tipo de armamento e todas as ações são praticadas procurando a maior visibilidade possível. Acampamentos, ocupações, escolas, sindicatos e outros, ao contrário, têm endereço fixo. Sua luta não é militar, mas política e pacífica. O terrorismo não deseja tomar o poder, apenas sua destruição. Pretende o desmembramento do tecido social, a falência do Estado. Os movimentos não buscam destruir o Estado, mas apontar seus limites através da reivindicação de políticas públicas.

Tentar classificar os movimentos populares que se manifestam por justas reivindicações sociais como terroristas autoriza o Estado a empregar meios extraordinários, estranhos ao direito e repugnantes para os direitos humanos, como a espionagem, o sequestro, a tortura e o assassinato extrajudicial. Em nome de um medo induzido, retiram-se as liberdades. Para combater um falso terrorismo se autoriza o pior dos terrorismos, o Terrorismo de Estado.

Por tudo isso, não existe justificativa conjuntural, geopolítica, social ou legislativa para a aprovação do PL 1595/2019. Ele suprime liberdades, abre espaço para a censura e criminaliza a ação política. Trata-se da reedição da Doutrina de Segurança Nacional, parte do projeto autoritário que se expressa no governo Bolsonaro.