A Lei de Acesso à Informação (LAI) foi sancionada no Brasil em novembro de 2011, no governo da então presidente Dilma Rousseff, com um objetivo claro: dar limites ao sigilo de documentos de Estado. A lei popularizou o mote de que a transparência é a regra, e o sigilo, a exceção. No mesmo dia em que aprovou a LAI, Dilma também sancionou a Comissão da Verdade. Embora com funções diferentes, as duas leis teriam um mesmo propósito, garantir que “nenhum ato nem documento que atente aos direitos humanos possa ficar sob sigilo”, afirmou Dilma à época. Muitos fatores contribuíram para que o Brasil criasse uma lei de acesso. Houve pressão internacional, com dezenas de países adotando tal dispositivo (hoje são mais de 120), e interna, com a cobrança pela abertura sobre documentos da ditadura militar (1964-85). Nove anos depois, a LAI tem valido para todos, menos para as Forças Armadas.
Em minha dissertação de mestrado, apresentada nesta semana à Escola de Administração de Empresas de São Paulo, da Fundação Getulio Vargas (EAESP-FGV), mostro que, na prática, os militares continuam mantendo seus atos sob sigilo, buscando todo tipo de brechas legais para driblar a LAI.
Como isso é possível? A LAI garante que qualquer cidadão pode ter acesso a documentos e dados do poder público, de maneira gratuita. Tudo é público, exceto aquilo que é considerado sigiloso. Quando o documento é considerado sigiloso, chama-se de classificado. Quando é liberado, diz-se que a informação foi desclassificada. Para que o sigilo não vire regra na mão de autoridades, a lei prevê três formas específicas de manter documentos como classificados: informações pessoais (como laudos médicos), informações protegidas por outras leis (sigilo bancário e fiscal, por exemplo) e informações que precisam ficar ocultas “em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado”. Os dois primeiros casos são mais claros, ainda que, em certas ocasiões, o argumento da informação pessoal possa proteger documentos de evidente interesse público.
O último caso é extremamente vago: o que pode prejudicar a segurança da sociedade e do Estado? Sob quais critérios e decididos por quem? A LAI definiu algumas regras. A primeira delas diz que documentos classificados em razão da segurança da sociedade e do Estado precisam ter um prazo de sigilo, que pode ser de 5 (reservado), 15 (secreto) ou 25 anos (ultrassecreto). Um número limitado de servidores de alto escalão pode classificar documentos – embora o governo federal tenha tentado, em 2019, ampliar esse número. A LAI extinguiu o chamado “sigilo eterno”, renovado por tempo indeterminado.
Como bem documentou a pesquisadora Karina Furtado Rodrigues em 2017, houve resistência, tanto por parte dos militares como do Itamaraty, para incluir na LAI um limite de tempo para manter um documento em segredo. Os militares, segundo narrou Rodrigues em sua tese, também discordavam da divulgação automática de documentos desclassificados. Entrevistas conduzidas por Rodrigues apontaram que os militares tinham fortes ressalvas à LAI, mas se convenceram de que não seriam prejudicados por ela. Um dos receios seria a “inimaginável quantidade de informação coletada desde o começo da formação do Estado brasileiro, diferentemente de outras agências governamentais criadas há menos tempo (tradução minha)”. As percepções documentadas por Rodrigues se transformaram em resistência à LAI por parte das Forças Armadas.
Dados que coletei de um levantamento divulgado anualmente pela Controladoria-Geral da União (CGU) para a minha pesquisa demonstram que mais de 400 mil documentos foram desclassificados desde 2013 no Brasil em instituições federais. Exército, Marinha e Força Aérea Brasileira foram responsáveis por mais de 90% deles (ver tabela abaixo). O foco da pesquisa nas Forças Armadas teve esses dados como ponto de partida: entender como elas classificam e desclassificam documentos ajudaria a entender a transparência de documentos históricos no país.
Limitei a pesquisa do mestrado à lista mais recente de documentos desclassificados, de 2019-20. Neste período foram desclassificados cerca de 29 mil documentos, sendo que 26,7 mil eram dessas três instituições. A maior dificuldade para fazer tal pesquisa é que esses documentos não existem, na prática, em nenhum acervo público. Eles ficam armazenados nas próprias instituições, sem nenhum canal digital ou físico que permita acessá-los diretamente. A única informação disponível na internet é o chamado rol de informações desclassificadas, uma lista desinteressante de códigos, grau de sigilo e um genérico resumo do documento. Mais nada. (ver exemplo abaixo, da Força Aérea Brasileira).
O caminho natural para pedir tais documentos seria usar a própria Lei de Acesso à Informação. Em 2019, eu e a jornalista Maria Vitória Ramos reunimos jornalistas voluntários em vários estados brasileiros para tentar acessar alguns desses documentos como parte do projeto Sem Sigilo, criado pela associação sem fins lucrativos Fiquem Sabendo, da qual somos cofundadores. O resultado desse projeto, publicado no UOL, mostrou que os órgãos públicos federais dificultam ao extremo o acesso a tais dados, mesmo pela LAI. A principal imposição desses órgãos é que um documento desclassificado não seria automaticamente público. Seria necessária a análise individual de cada um deles, por um servidor próprio, para verificar se é possível ou não divulgar o documento. Ou seja: a lei já estava sendo passada para trás, em uma nova interpretação.
Para o mestrado, decidi refazer os passos do Sem Sigilo e solicitei novamente acesso à íntegra dos documentos desclassificados. Marinha, Exército e Aeronáutica se recusaram, e a Marinha apresentou uma alternativa: que fossem solicitados quinze documentos por vez. Alegou que teria de analisar individualmente cada documento e que seria impossível fazer isso com todos ao mesmo tempo em um só pedido, já que são milhares de documentos desclassificados todos os anos.
Façamos aqui uma rápida conta de padaria: cada pedido de informação registrado por meio da LAI à Marinha leva, em média, 21 dias para ser respondido, segundo a CGU. Só a Marinha desclassificou, entre 2013 e 2020, 69.315 mil documentos. Para ter acesso a todos eles, seriam necessários 4.621 pedidos de informação divididos em quinze documentos por vez. Se a média de 21 dias por pedido fosse seguida, seriam necessários 97.041 dias, ou 265 anos. Isso sem falar dos outros documentos que seriam desclassificados nesses dois séculos e meio. Quantas bolsas da Capes seriam necessárias para pesquisar documentos da Marinha?
Para a pesquisa, criei categorias de documentos e solicitei acesso aos tipos mais recorrentes. Adoraria dizer que o resultado foi revelador, mas a “revelação” mesmo foi a de que essas instituições não revelam nada. De 45 documentos específicos solicitados, apenas 29 foram fornecidos, quase todos eles com tarjas que tornavam os papéis indecifráveis. Cada Força tinha um álibi diferente. O Exército alegou não ter encontrado um dos documentos pedidos, o que pode demonstrar que esse verdadeiro labirinto do sigilo militar leva até mesmo à perda de documentos públicos. Nos casos em que o Exército me enviou alguma informação, havia tantas tarjas no papel que foi possível apenas saber que alguém estava fazendo alguma coisa, em algum lugar, em algum momento. Mas nunca soube quem, onde nem o porquê. Com pesquisas no Google é possível descobrir alguns nomes que foram tarjados, mas não as políticas públicas ou decisões sobre as quais eles falavam. Até mesmo o nome da autoridade que colocou os documentos sob sigilo continuou com tarjas.
Outro problema grave é que, em alguns casos, esses documentos possuem anexos ou são parte de um processo maior, mas podem ser classificados e desclassificados separadamente. Como a lista divulgada na internet não organiza os documentos por processo, é como se houvesse um quebra-cabeças de quase 400 mil peças – total de informações desclassificadas por Marinha, Exército e Aeronáutica – em que o jogador só consegue algumas partes, sem ideia do que resultará no quadro final.
Com a Força Aérea Brasileira a opacidade foi ainda mais longe. A instituição se recusou a fornecer os documentos pedidos, mesmo em pequenas quantidades. Alegou, com base em uma legislação da década de 1990, que não estava sujeita à LAI.
Os problemas do Exército se repetiram na Marinha: documentos incompletos ou sem anexos mencionados no corpo do texto, tarjas excessivas e até mesmo uma classificação de informação por engano. O maior documento solicitado se tratava de um boletim climatológico com informações ambientais relacionadas a viagens marítimas. Segundo informado pela Marinha, embora o documento em si não contivesse informações sigilosas, ele estaria associado a uma operação que, à época, estava sob sigilo.
Apesar das claras limitações do estudo – não foi possível ter acesso a todo o acervo de documentos desclassificados por imposições dos próprios órgãos que dominam tais informações -, a pesquisa demonstrou que não há, por parte das Forças Armadas, nenhum interesse em transparência. Elas apenas buscam uma forma de fazer parecer que cumprem a lei, sem jamais cumpri-la na prática. A literatura internacional dá um nome a isso: transparência opaca, aquela que finge ser aberta, mas nada revela sobre uma política pública ou decisão de um administrador.
Existe luz no fim do túnel: pouco tempo depois da entrega da minha dissertação, a CGU, responsável por fiscalizar a aplicação da LAI no nível federal, atendeu a uma de minhas reclamações e determinou que a Força Aérea libere uma pequena parte (quinze arquivos) de seus documentos desclassificados. A CGU não tem força para impor sanções aos órgãos, mas as determinações que publica costumam ser cumpridas, o que pode abrir precedente para a abertura de mais documentos.
A ação da CGU deixa claro que há uma disputa no governo federal entre os que desejam mais transparência e os que prefeririam manter tudo em segredo. Mas ainda é pouco: é preciso que, expirado o devido prazo de sigilo, todos os documentos estejam abertos e disponíveis no Arquivo Nacional e na internet, para que os cidadãos brasileiros possam ler, interpretar e contextualizar milhares de informações que até então lhes foram negadas. Sem isso, a LAI terá sido letra morta entre as Forças Armadas – e o fim do sigilo eterno, só uma batalha perdida.