O sistema funciona. Mas a que preço?
Arranjo institucional brasileiro garante a governabilidade, mas sacrifica a divisão de Poderes e a relevância das eleições legislativas
Vamos supor que o leitor da piauí quisesse consultar, pelo telefone, um cientista político. “O que deseja?”, diria o pesquisador, solícito, do outro lado da linha. “Uma dúvida simples: o sistema político brasileiro funciona bem? Sim ou não?”
Não é improvável que o especialista, feitas algumas ponderações, respondesse positivamente à pergunta. Uma boa parte dos melhores cientistas políticos brasileiros defende que, tudo considerado – não há sistema político que não tenha lá os seus problemas –, o arranjo institucional do país funciona relativamente bem. Ou funcionou, no último quarto de século.
Mesmo a grave crise dos últimos anos, aí incluído o impeachment de uma presidente, não teria como causa o funcionamento das regras do jogo democrático no país. Resultado da rara coincidência de problemas econômicos, da atuação das instâncias de controle e de choques políticos inesperados, esse percalço recente seria um ponto fora da curva. Um “cisne negro”, como o definiu Marcus André Melo, professor da Universidade Federal de Pernambuco.
Até pouco mais de 20 anos atrás, não era essa a interpretação que prevalecia sobre o funcionamento do sistema político brasileiro. Ao contrário, entre os pesquisadores da área, era comum ouvir críticas e propostas de reformas às regras estabelecidas pela Constituição de 1988.
O modo como elegemos deputados para o Congresso, por exemplo, era motivo de preocupação. O fato de termos muitas cadeiras em disputa em cada circunscrição (no caso de São Paulo, 70 vagas) torna mais fácil para os pequenos partidos conseguir eleger pelo menos alguns poucos parlamentares ao final de cada processo eleitoral. O número de legendas com representação na Câmara acaba sendo alto, portanto.
Além disso, como os eleitores que vão escolher os ocupantes dessas muitas cadeiras podem votar diretamente no deputado (e não numa lista partidária fechada), não são poucos os partidos que evitam adotar um discurso ideológico mais coeso. É preferível, para essas siglas, “diversificar o portfólio”, apresentando candidatos para muitos gostos distintos – e que na eleição defendem causas pontuais, particulares –, do que reforçar a identidade partidária e, assim, arriscar alienar este ou aquele grupo de eleitores.
Tudo somado, teríamos um Legislativo federal com muitos partidos, cada um deles reunindo interesses dispersos, comportando-se de maneira pouco coesa e disciplinada. Entre outros problemas, isso obrigaria o presidente a negociar seus projetos com um conjunto fragmentado de interesses, o que por sua vez tornaria mais difícil para o Executivo formar maiorias, aprovar suas propostas e governar.
Não foi o que aconteceu, contudo. Numa série de artigos publicados na década de 90, os cientistas políticos Fernando Limongi e Argelina Figueiredo mostraram que os presidentes brasileiros conseguiam formar coalizões majoritárias e aprovar seus projetos, até com relativa facilidade. Os partidos, por sua vez, tendiam a votar de maneira coesa e previsível. O sistema político brasileiro, pelo menos na relação entre Executivo e Legislativo, era eficaz, funcionava.
Mas como isso era possível? Por que falharam as previsões? Ocorre que os críticos haviam olhado apenas para o sistema eleitoral, que estimularia a fragmentação política e partidária, sem atentar para regras específicas da relação entre o presidente e o Congresso, e normas internas da própria Câmara, que trabalham no sentido contrário: de concentrar poder em poucas mãos, garantindo uma ordem que se estabelece de cima para baixo.
Na transição democrática, os constituintes decidiram manter à disposição do Executivo recursos semelhantes aos que os presidentes haviam acumulado no período militar (como as medidas provisórias com força de lei, e a possibilidade de solicitar urgência para os seus projetos), reforçando o seu poder de controlar a agenda e o conteúdo dos trabalhos legislativos. Em nome da ordem, da governabilidade, o Congresso abriu mão de parte de suas prerrogativas, transferindo-as para o Palácio do Planalto.
Dentro da Câmara, por sua vez, os líderes partidários são capazes de encaminhar as principais discussões e decisões, também concentrando poderes. Sob o seu comando, os partidos votam em geral disciplinadamente, e a aparente massa de interesses dispersos saída das urnas se mostra capaz de agir de maneira coordenada.
Se há fragmentação e fragilidade partidária, de um lado, ela é compensada, de outro, pela concentração de poderes em poucas mãos, que afinal negociam, formam coalizões e fazem – na maior parte do tempo – o governo andar.
“O diagnóstico do presidencialismo de coalizão, sob a liderança do Fernando Limongi e da Argelina, é de longe o maior feito da história da ciência política brasileira”, me disse recentemente Bruno Wanderley Reis, professor da Universidade Federal de Minas Gerais. “Esse diagnóstico mudou a ortodoxia mundo afora. A ortodoxia, até o início dos anos 90, era de que o presidencialismo não podia ser multipartidário. Eles mostraram que podia.”
Reis concorda com o diagnóstico dos seus colegas, mas tem chamado a atenção, já há um bom tempo, para os custos desse arranjo.
“O que eles estão dizendo é que qualquer que seja a base eleita, o presidente consegue governar. Se ele souber fazer a gestão da coalizão, ele vai ter a maioria. Esse diagnóstico, que é em si mesmo correto, é também quase indiferente à eleição parlamentar. É como se ela não tivesse importância. Pouco importa, não precisa se preocupar. Ah, vai ter 20 partidos… Não tem importância! Eles votam bonitinho, tudo bonitinho.”
Num texto escrito no final de 2006 – “O presidencialismo de coalizão sob pressão” –, o pesquisador mineiro comentava as consequências desse relativo esvaziamento das iniciativas e debates entre os deputados: “Receio que o preço pago por nossa ‘governabilidade’ nos moldes atuais seja a concentração da competência legislativa na figura do presidente da República – a um ponto que roça o aviltamento da atividade parlamentar, e arrisca desmoralizar gravemente o Congresso Nacional aos olhos da opinião pública. O que, patentemente, já está acontecendo.”
E ia adiante: “Se se trata apenas de produzir maiorias e decidir rotineiramente, evitando paralisias decisórias, Figueiredo e Limongi nos mostram de maneira convincente que nosso sistema funciona […]. Mas, como é óbvio, essa dimensão – embora incontornável – não é a única pela qual se pode avaliar um sistema político. Particularmente um sistema que se queira democrático.”
Sob certos aspectos, diz Bruno Wanderley Reis, o presidencialismo de coalizão se aproxima de um sistema parlamentarista. O presidente, tal como um primeiro-ministro, forma um governo e garante maioria no Legislativo distribuindo poder, pastas ministeriais, aos integrantes da sua coalizão. Tem poderes para organizar a agenda legislativa e fazer avançar as suas propostas.
Há uma diferença crucial, contudo, que é a presença de mecanismos mais fortes de freios e contrapesos ao poder do primeiro-ministro, no parlamentarismo.
“O primeiro-ministro é demissível da noite para o dia. Por quê? Porque o parlamento resolveu. Simples assim. Ele governa sob estrita confiança do parlamento e mais nada. Se atrapalhou, tchau. É como se o primeiro-ministro fosse um funcionário do parlamento. Ele é o líder da maioria parlamentar. Enquanto lidera, tem carta branca. Agora, você vai dar a mesma carta branca para um presidente eleito que vai ficar quatro anos no mandato? É bem poderoso.”
A crise política que vivemos em anos recentes no Brasil tem a ver com o choque, diz Reis, entre instâncias de controle – Ministério Público, Polícia Federal – cada vez mais autônomas, de um lado, e um ambiente viciado, na retaguarda financeira das campanhas, “induzido por uma interação problemática entre o sistema eleitoral e nossas regras de financiamento”. Mas há um ponto em que ela, a crise, se relaciona com a descrição que Reis faz dos poderes do presidente e de sua relação com o Legislativo.
“A presidência é poderosa. Se tudo vai bem, tudo vai bem. Ficam oito anos. Mas caso o sistema político chegue à conclusão de que o presidente não é mais adequado, tem que demitir. A crise é bem maior para remover o presidente do que um primeiro-ministro.” Foi o que aconteceu com a ex-presidente Dilma Rousseff. “O problema aí é que, para se livrar de uma presidente inepta, por exemplo, você tem que inventar um crime”, ironiza o cientista político.
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