E se ele for louco?

Há não muito tempo, um país sul-americano elegeu um presidente que disputou a eleição com uma bandeira de oposição ao establishment político e de proximidade com o povo. Embora não fosse favorito, para surpresa de muitos, acabou vencendo. Na campanha, proferia discursos virulentos contra “a elite” e adotava um estilo de animador de auditório. Seus comícios eram espetáculos de simbiose com a plateia. Por seus desafios aos protocolos da comunicação política, ganhou de seus apoiadores o apelido de “Louco”.

Uma vez eleito, “Louco” manteve, no exercício da Presidência, o mesmo comportamento excêntrico da campanha: seguiu fazendo shows com astros da música que o apoiavam, cantando e dançando ao lado de animadoras de palco em trajes menores. Envolveu-se com cartolagem futebolística e prometeu 1 milhão de dólares a Maradona caso ele  jogasse uma partida por seu time. Tornou-se também um campeão da grosseria política: atacava autoridades e ex-presidentes com linguagem chula; na sua relação com o Legislativo, optava sempre pelo confronto.

“Louco” nunca fora apreciado pelas elites econômicas, que o tomavam por demagogo e populista. Seu comportamento hostil à liturgia presidencial rapidamente lhe rendeu também a antipatia da imprensa. Ao propor um plano econômico de viés neoliberal, alienou as centrais sindicais e boa parte de sua camada de apoio nas classes mais baixas. Sua grosseria descompensada afastou progressivamente a classe média urbana. Em meio a denúncias de corrupção contra seu governo, o embaixador dos Estados Unidos no país veio a público reclamar da escorchante cobrança de propinas por funcionários de alfândega. 

Quando as ruas se encheram de manifestantes, o Congresso entendeu o recado: Abdalá “El Loco” Bucaram foi afastado da presidência do Equador após uma sessão relâmpago do Congresso, com fundamento em sua inaptidão mental para exercer o cargo. Foi presidente por breves seis meses, de agosto de 1996 a fevereiro de 1997.

As reações do presidente Jair Bolsonaro à pandemia de Covid-19, especialmente a partir de seu pronunciamento na noite de 24 de março, contrariando evidências, desafiando cientistas e debochando da realidade, fizeram subir as apostas de que algo muito sério não vai bem em seu juízo. A hipótese da loucura já havia sido cogitada no primeiro semestre de 2019, quando Bolsonaro coroou o errático início de seu governo com ofensas ignóbeis à memória do pai do presidente nacional da OAB, vítima da ditadura militar. “O caso de Bolsonaro não é de impeachment, é de interdição”, disse, à época, Miguel Reale Júnior. A saída para o Brasil de Bolsonaro seria análoga àquela adotada pelo Equador de Bucaram.

A ideia ensaia voltar com força agora. Em face do maior desafio da saúde pública de nossa história, Bolsonaro escolheu embrulhar desinformação epidemiológica (“gripezinha”, “histeria”, “meu passado de atleta”, “pula em esgoto e não acontece nada”, “vidro blindado”) nos trajes de gala dos pronunciamentos presidenciais. Optou por partir para o confronto aberto com profissionais da respeitável tradição sanitarista brasileira, com secretários de Saúde estaduais e até com seu ministro da Saúde. A hashtag #InterdicaoJa disputa espaço entre os trending topics do Twitter.

A hipótese da loucura é embalada por uma aposta jurídica: seus proponentes acreditam que ela permitiria o afastamento de Bolsonaro por uma via mais expedita que um processo de impeachment, seja porque não ficaria condicionada à comprovação de crimes de responsabilidade, seja porque dispensaria a Câmara e o Senado de se ocuparem, neste momento de emergência nacional, com os desgastantes processos de autorização e julgamento da denúncia contra o presidente. O cálculo é estratégico: se não há clima para um processo de impeachment, tentemos outra via, que não depende das mesmas condicionantes políticas, econômicas e sociais.

A aposta não tem fundamento. O afastamento de um presidente por incapacidade mental, como via alternativa ao impeachment, não é um atalho jurídico disponível para nós. O Brasil não fez a opção de tratar a incapacidade mental superveniente do presidente como hipótese autônoma para sua remoção, e o impeachment serve também para dar conta desses casos.

Alguns países têm mecanismos jurídicos específicos para salvaguarda de suas instituições na hipótese de o presidente tornar-se mentalmente incapacitado para o exercício do cargo. Além do já citado exemplo do Equador, a constituição do Paquistão prevê afastamento do presidente por “incapacidade física ou mental, ou impeachment por grave ofensa à Constituição”; e previsão semelhante existe nos EUA, desde que o Congresso aprovou a 25a emenda constitucional, em 1967.

Na falta de um procedimento voltado à superveniência de incapacidade física ou mental do presidente, a situação é muitas vezes enfrentada por acordos, remendos e muitos segredos.

No Brasil, o mais conhecido exemplo foi o de Artur da Costa e Silva, segundo presidente da linhagem da ditadura de 1964-1985. O general sofreu uma sequência de acidentes vasculares cerebrais no final de agosto de 1969. Já vinha manifestando sintomas de confusão na fala desde dias antes, quando não conseguiu se expressar em uma solenidade política em Taquari, Rio Grande do Sul, sua cidade natal. Colocou-se a culpa em uma gripe.

Os episódios de perda de fala se renovaram nos dias seguintes. O médico do serviço de saúde da Presidência da República examinou Costa e Silva e concluiu tratar-se de estafa. Já o próprio presidente autodiagnosticou seu caso como baixa glicêmica, e chupou balas de mel para ver se melhorava, conforme relata Elio Gaspari. Não melhorou.

O quadro era, na verdade, de isquemia: falta de irrigação nas veias cerebrais. Em pouco tempo, Costa e Silva ficou sem fala, perdeu a mobilidade do lado direito do corpo e acabou com a face repuxada, escondida do público por um grande cachecol usado entre o calor do Rio de Janeiro e de Brasília.

Para não dar posse ao vice-presidente Pedro Aleixo, um civil que havia se oposto ao AI-5 na reunião em que foi decidido, em dezembro de 1968, os militares decidiram deixar Costa e Silva dentro do Palácio do Planalto, embora estivesse absolutamente incapacitado. O raciocínio: enquanto ele lá estivesse, e conquanto permanecesse vivo, seria possível sustentar que a Presidência não estava vaga, e que portanto não seria o caso de passar a faixa para Aleixo. A Constituição de 1967, com idêntica redação à atual nesta matéria, dizia que o vice substituiria o presidente “em caso de impedimento” e o sucederia “no de vaga”. 

De forma improvisada e sem qualquer previsão legal, o exercício do Poder Executivo foi transmitido a uma junta composta pelos ministros do Exército, da Marinha e da Aeronáutica. Costa e Silva morreu três meses depois, e Pedro Aleixo jamais assumiu o cargo: Emílio Garrastazu Médici foi escolhido presidente após consulta aos generais das Forças Armadas e tomou posse em 30 de outubro de 1969.

Nos Estados Unidos, há abundantes histórias de segredos e arranjos furtivos em razão de incapacidade presidencial antes da aprovação da 25ª emenda. Woodrow Wilson, durante seu segundo mandato (1918-1921), sofreu um derrame que o comprometeu física e mentalmente. Por um ano e meio, sua esposa Edith tornou-se uma espécie de guardiã fiduciária da Presidência: além de agir para ocultar da opinião pública a real condição de saúde do presidente, participava das reuniões ministeriais e decidia quais assuntos eram importantes a ponto de merecer a reduzida atenção de que seu marido ainda dispunha. Segundo a historiadora Judith Weaver, Edith foi decisiva em episódios importantes da história política dos EUA: sua animosidade em relação ao secretário de Estado Robert Lansing levou Wilson a demiti-lo, e sua recusa em permitir que o presidente se aconselhasse com outros políticos foi decisiva para a derrota da proposta de adesão dos EUA à Liga das Nações, ao final da Primeira Guerra Mundial.

A história de Woodrow Wilson não é única: James Madison, durante a Guerra de 1812 entre Estados Unidos e Grã-Bretanha, passou quatro semanas incapacitado por uma febre delirante; Grover Cleveland, em 1893, submeteu-se a uma cirurgia para retirada de um tumor no iate particular de um amigo (nem mesmo seu vice-presidente sabia do plano mirabolante); e Dwight Eisenhower, após sofrer um infarto em 1955 e um derrame anos depois, combinou privadamente com seu vice, Richard Nixon, uma transição suave em caso de eventual incapacidade duradoura.

Esses fatos foram reavivados quando John F. Kennedy foi baleado em Dallas, em 1963. Até que se confirmasse a notícia de sua morte, houve dúvidas sobre como o Executivo seria dirigido caso ele permanecesse vivo, mas acabasse física ou mentalmente incapacitado. Seria Jackie uma nova Edith? Haveria alguma espécie de acordo de cavalheiros com seu vice, Lyndon Johnson? A morte de Kennedy não impediu que a hipótese contrafactual – sua sobrevivência em condições de incapacidade física ou mental – animasse o Congresso a agir. Assim nasceu a 25ª emenda, aprovada em 1967.

Em relação à incapacidade presidencial, a 25ª emenda da Constituição dos Estados Unidos tem duas partes – uma fácil, outra difícil.

A parte fácil, contida na seção terceira, cuida dos casos em que o presidente requer seu afastamento do cargo por reconhecer que está ou ficará incapacitado: ele pede, o vice-presidente assume e ele volta quando estiver bem. A parte difícil está em sua seção quarta, e diz respeito à situação em que o presidente incapaz se recusa a reconhecer sua condição. Nesses casos, o vice-presidente e a maioria simples da totalidade dos ministros de Estado podem submeter ao Congresso uma declaração de que o chefe do Executivo está incapacitado para o exercício de suas funções. A questão então é decidida pelo Congresso, após uma investigação livre: se dois terços de ambas as casas assim decidirem, o presidente é afastado do cargo.

Comentadores desta emenda apontam que ela é mais complicada do que a hipótese do impeachment, não apenas porque requer ação conjunta do vice-presidente e da maioria dos ministros, mas também porque ela leva não à remoção definitiva, mas ao afastamento enquanto dure a incapacidade: em tese, o presidente pode pedir sua reavaliação periodicamente, buscando provar que está apto a voltar ao cargo.

Há consenso também de que a incapacidade que autoriza o afastamento presidencial deve ser genuína e impeditiva de sua atuação funcional: ela deve ser de tal ordem que o presidente reste impossibilitado de usar suas faculdades mentais usuais para a tomada de decisões. “A questão é saber se ele é capaz de desempenhar suas funções constitucionais”, afirma Cass Sunstein em Impeachment: a Citizen’s Guide. Consequentemente, “se o presidente é capaz de fazer seu trabalho, a Constituição não autoriza a transferência do poder apenas porque ele não o desempenha bem”, escrevem Tribe e Matz em To End a Presidency. Incompetência, omissão, despreparo intelectual, inexperiência, má escolha de prioridades, estupidez incorrigível, mitomania, pendor autoritário, falta de caráter: nada disso é sinal de incapacidade em sentido próprio, embora sejam ingredientes seguros para uma presidência desastrosa e indigna, e possam levar a um impeachment.

A declaração de incapacidade contra a vontade do presidente é, portanto, um procedimento dificílimo de se sustentar, não só porque seu gatilho é politicamente complexo, mas principalmente porque a duração de seus efeitos é efêmera. Não houve quem cogitasse seriamente essa estratégia contra Donald Trump, por fundadas que sejam as suspeitas de que há parafusos soltos em sua cabeça.

Nos Estados Unidos, o impeachment é cabível contra qualquer autoridade civil, e não apenas contra alguns poucos ocupantes de cargos políticos elevados, como no Brasil. Por lá, já houve outras autoridades que, diante de alegada incapacidade mental, encontraram o destino do impeachment. Nesse tema, os EUA são referência importante para nós, já que nosso desenho do impeachment, em grande parte inalterado desde a Constituição de 1891, foi explicitamente inspirado no modelo norte-americano. O registro é importante pois sugere que, na falta de previsão específica, o remédio para a remoção de uma autoridade mentalmente incapacitada há de ser mesmo o impeachment. 

John Pickering, juiz de corte superior no estado de New Hampshire, sofreu impeachment no início do século XIX por incapacidade mental para o exercício da magistratura. Pickering, ao que tudo indica, desenvolveu alcoolismo severo durante sua carreira de juiz: passou a comparecer bêbado às sessões de seu tribunal, usava palavrões contra seus colegas e perambulava delirante pelas ruas da cidade. Deixou de ir ao julgamento de seu caso em Washington, D.C. porque adquiriu um medo paralisante de cruzar rios. Sua conduta foi considerada imprópria, danosa à imagem e à integridade de seu tribunal. O precedente sugere que nada há de incompatível entre o instituto de impeachment e seu uso para defender a dignidade de uma instituição política da incapacidade mental de seu ocupante.

Ao Brasil: na justificativa do Projeto de Lei do Senado (PLS) 22, que viria a se tornar a atual Lei do Impeachment (Lei 1.079, de 1950), o deputado Raul Pilla, um dos proponentes do projeto, lembrou oportunamente que o termo “crimes de responsabilidade” é enganoso, e só é guardado entre nós por uma tradição que remonta à legislação do Império. A conduta que enseja afastamento do cargo não precisa ser propriamente criminosa, na estrita acepção jurídica (penal) do termo. Sua maior característica não é a reprovabilidade, mas sim a danosidade às instituições da República, a começar pela própria Presidência. Consequentemente, o que importa é constatar a “inaptidão para exercer a função pública”, discursou Pilla. Em termos de enquadramento legal, o caminho seria considerar o presidente indigno para o exercício do cargo (Lei 1.079, art. 9, n. 7), e afastá-lo por esse motivo ao final de um processo de impeachment.

Assim, não faz diferença se a inaptidão para o exercício da Presidência, e o trauma institucional que ela acarreta, decorrem de malícia, de traços de personalidade, de maquiavelismo político ou de incapacidade mental – ou de tudo isso somado. No sistema brasileiro, o caminho para reconhecê-la será sempre o impeachment. Neste ponto, há uma curiosa semelhança com o sistema dos EUA, embora lá os ritos não se confundam: lá, como aqui, a decisão final sobre a incapacidade do presidente, embora possa considerar opiniões e relatos médicos, é uma decisão política, porque tomada pela Câmara de Deputados e pelo Senado Federal.

A hipótese da loucura parece sedutora porque sugere a possibilidade de remoção presidencial por um caminho mais breve do que o impeachment. Mas, diante da falta de previsão específica no direito brasileiro, ela seria um improviso descabido.

No já citado exemplo de Bucaram, no Equador, o Legislativo aproveitou-se de que não se tratava de impeachment propriamente, mas de remoção por incapacidade, para dispensar-se de atingir a maioria qualificada de dois terços. Bucaram foi apeado da Presidência por votação da maioria simples do Congresso, num rito que durou apenas poucas horas. Embora o desfecho final do episódio não tenha sido o de um golpe de Estado clássico, a impressão que sobrou foi a de um remendo acochambrado. Não há qualquer razão institucionalmente respeitável para tratar a remoção de um presidente da República por insanidade mental como algo de seriedade menor, inclusive em comparação à declaração de incapacidade de um cidadão comum, um rito cercado de cuidados com sua dignidade.

Jair Bolsonaro não adquiriu a morbidez de espírito que o caracteriza por força de uma decomposição moral progressiva ao longo de sua Presidência. Sua degenerescência política sempre foi ostentada com orgulho: o pendor pela mentira, pelo conflito figadal, pela paranoia desinformada, pela incivilidade e pela descompostura constituem seu figurino de homem público desde sempre. Foi marca de sua campanha, infelizmente referendada pelo eleitorado em 2018, que ele apenas levou consigo para o Planalto. Quem acredita, seriamente, que seu comportamento agora decorre de condição mental superveniente? 

Não faltam motivos para a denúncia, o processo e a condenação de Jair Bolsonaro por crimes de responsabilidade. Seu comportamento na crise da pandemia de Covid-19 sem dúvida aumenta seu rol de ofensas ao decoro e à dignidade presidenciais, às demais instituições e a direitos fundamentais. Mas o caminho para reagir continua sendo o do impeachment. É esse o esforço que a Constituição nos impõe. Não existem atalhos.

Rafael Mafei

É advogado e professor de Direito na USP e na ESPM. Publicou Como Remover um Presidente: Teoria, História e Prática do Impeachment no Brasil (Zahar)