Perigo à vista

Há quem veja com bons olhos a dominância conquistada pelo “Centrão” no sistema político brasileiro. O conglomerado partidário seria um freio eficiente aos ímpetos autoritários do presidente Jair Bolsonaro. Sem ser necessariamente falso, o argumento revela o quanto se deterioraram as expectativas em relação à qualidade da democracia brasileira. Quem o expressou de maneira mais clara foi um dos nossos bons cientistas políticos, Carlos Pereira, em artigo publicado em sua coluna no Estado de S. Paulo, na edição de 26 de julho: “É preferível ver o governo Bolsonaro domesticado e refém de políticos profissionais de um Centrão ‘guloso’ do que cercado de militares que não entendem como o presidencialismo multipartidário funciona.”

Concordo com Pereira, mas seu argumento tem um problema: pode induzir à aceitação de um critério rebaixado para avaliar a democracia brasileira e incutir uma percepção ilusória de segurança quanto aos riscos de deslizamentos para formas diversas de autoritarismo. Antes de dizer as razões, faço uma breve digressão acadêmica.

O argumento de Pereira ilustra uma questão intelectual importante. Na busca pelo conhecimento especializado, a maior parte da produção da ciência política abandonou o diálogo interdisciplinar das ciências sociais e relegou a um plano secundário a discussão sobre valores. Na perspectiva dominante da ciência política, importaria sobretudo verificar se o conjunto das instituições que caracteriza o presidencialismo multipartidário “funciona”, ou seja, se maiorias parlamentares estáveis se formam em apoio ao governo de turno, evitando as crises inscritas na “lógica do sistema” e recorrentemente demonstradas pela história. Nessa abordagem, para afastar os riscos do juízo valorativo, teria menos importância questionar os termos de troca que asseguram o funcionamento do sistema e os resultados por ele produzidos para a sociedade.

A relativa desatenção com a sociedade não é acidental. Reflete um método: para enfatizar a autonomia relativa da esfera política, a ciência política deixou de investigar como mudanças nas estruturas, nos valores e atores sociais afetam o sistema político. A crédito de Carlos Pereira, em coautoria com Marcus André Melo, é preciso reconhecer o esforço feito no livro Making Brazil Work: Checking the President in a Multiparty System para integrar a abordagem institucional com uma análise de mudanças na sociedade brasileira, embora me pareça que essa integração resulte numa visão hiperotimista sobre a evolução da sociedade e do sistema político brasileiro, que a realidade dos anos seguintes colocou em xeque de maneira dramática.

Concluída a digressão acadêmica, voltemos ao ponto central. Embora não sejam a mesma coisa, a dominância do Centrão e a emergência do bolsonarismo não me parecem fenômenos necessariamente contrapostos. Podem ser vistos como sintomas de um mesmo processo de deterioração lenta e gradual da representação política – processo que se acelerou a partir de 2018. O “Centrão guloso” e o bolsonarismo, desde que atenuado, podem conviver simbioticamente, em composições de geometria variável, com distintos equilíbrios de poder, sempre instáveis, mas invariavelmente negativos para o futuro da democracia no Brasil.

Ao Centrão interessa ampliar a sua interferência no destino de recursos públicos. Quanto mais localista e longe da avaliação e do controle públicos, melhor. Certo, é um interesse incompatível com um regime ditatorial que concentre todas as prerrogativas nas mãos do Executivo. Mas os interesses do Centrão são conciliáveis não apenas com uma democracia de baixa qualidade como também com um amplo leque de bandeiras do bolsonarismo: do enfraquecimento dos órgãos de fiscalização do meio ambiente ao afrouxamento da legislação sobre armas, passando por formas diversas de cerceamento da liberdade de opinião, debilitamento do caráter laico do Estado e milicianização dos órgãos de segurança pública. Por isso, é enganoso o argumento que apresenta a dominância do Centrão como uma boa apólice de seguro contra deformações autoritárias. Não é mais possível ter dúvidas a esse respeito depois da votação sobre o voto impresso na Câmara, quando não só parte importante do Centrão, mas também do PSDB, DEM e MDB apoiou o projeto de lei.

A crise da representação política não é um fenômeno brasileiro. Em todas as democracias, ela é particularmente aguda em relação aos partidos e aos parlamentos que, ao longo das últimas três décadas, passaram a ser vistos cada vez mais como instituições capturadas por oligarquias, em associação com elites econômicas e corporativas – todos representando os seus próprios interesses. Daí a relativa facilidade com a qual líderes populistas conseguiram concentrar poderes em mãos do Executivo em alguns países.

Nesse quadro geral, o caso do Brasil é peculiar. De um lado, porque é um exemplo agudo do desprestígio dos partidos e do Parlamento, em meio a sucessivos escândalos de corrupção envolvendo políticos profissionais e a uma pulverização sem paralelo do sistema de partidos. De outro, porque, apesar de tudo isso, o Congresso não apenas reteve como também conquistou novas prerrogativas nas suas relações com o Executivo. Em meio a essa aparente contradição, o Centrão floresceu e se consolidou.

A tendência de fortalecimento do Congresso seria uma boa notícia não fossem alguns poréns. Num quadro de fragmentação e descaracterização dos partidos, essa tendência positiva não vem acompanhada por maior responsabilização dos partidos e das coalizões parlamentares. Isso vale para as consequências das decisões que tomam e também para a falta de apetite da maioria parlamentar para fiscalizar o Executivo. O que se tem visto, na verdade, é o presidente da Câmara dos Deputados usando arbitrariamente o seu poder individual de travar ou destravar processos de impeachment com o objetivo de chantagear o presidente da República, quer para derrubá-lo, como no caso de Dilma Rousseff, quer para segurá-lo com a corda no pescoço, como agora com Bolsonaro. O emprego desse poder desmedido pelo presidente da Câmara é parte do problema do déficit de fiscalização do Congresso sobre o Executivo, coisa que deveria integrar a rotina do Legislativo.

O fortalecimento institucional do Congresso não se traduz em benefícios nem na relação com o eleitorado nem com o Executivo. Serve, isso sim, para reforçar o poder de barganha de indivíduos e grupos de congressistas, membros da maioria parlamentar pró-governo de turno, que conhecem o caminho das pedras em Brasília e controlam a distribuição de recursos dentro dos partidos. Sendo assim, o atual fortalecimento do Congresso não produz ganho para a eficácia e transparência do Estado. Ficam intactas a opacidade na elaboração do orçamento e a dispersão localista, para não falar do desperdício puro e simples, na destinação dos escassos recursos públicos disponíveis para os gastos não obrigatórios.

Se dúvida houvesse a esse respeito, ela se desfez por completo depois da reportagem do jornal O Estado de S. Paulo, que revelou em maio deste ano a existência de um orçamento paralelo, feito por emendas do relator, negociadas às escondidas com o Executivo, em favor de parlamentares da base governista escolhidos a dedo. A esperança de que o fortalecimento do Congresso estaria nos encaminhando para a melhoria do processo orçamentário, negociado às claras, foi esmagada pelos tratores superfaturados adquiridos com verbas do orçamento paralelo.

Além disso, como efeito colateral da piora na qualidade da representação parlamentar e do esvaziamento da disposição fiscalizadora do Legislativo, tem se observado a hipertrofia dos órgãos de controle externo. Não se questiona a importância do Ministério Público e do Tribunal de Contas no combate à corrupção e no zelo pela legalidade e eficiência das ações estatais. Mas há sinais claros de que os órgãos de controle, por protagonismo excessivo, estão inibindo os gestores de inovar na administração pública e invadindo competências na definição de políticas públicas, sem ter o mandato eletivo para tanto. O “apagão das canetas” em Brasília é mais um sintoma do nosso desajuste institucional.

É difícil definir um marco preciso para o nascimento do Centrão, se tivermos em mente as várias legendas de tamanho pequeno e médio que o compõem. Elas se distinguem pela ausência de qualquer verniz programático ou qualquer ambição de disputar a Presidência da República, bem como pela disponibilidade para compor maiorias, à direita ou à esquerda, a depender do governo de turno, a partir da centralidade, com o perdão do pobre trocadilho, conquistada no Congresso, em particular na Câmara dos Deputados.

Com essa definição, o marco inaugural do Centrão se situa no primeiro mandato de Lula. O governo de então estimulou a migração de deputados para pequenas siglas – a exemplo do PL, de Valdemar Costa Neto, e do PTB, de Roberto Jefferson, este que faz hoje apologia da população armada – com o propósito de ganhar liberdade em relação ao PMDB, limitando seu protagonismo na maioria governista no Congresso. Aos incentivos para a migração, o PT acrescentou o “mensalão”, pagando aos parlamentares dos pequenos partidos que aderiram à base do governo. Uma prática frequente nas câmaras municipais país afora aportava assim em Brasília.

A escolha de Lula na montagem de sua primeira coalizão parlamentar deu um empurrão na tendência de aumento do número de partidos, que já vinha de antes, estimulada pela legislação partidária e eleitoral. O impulso maior, porém, contou com a colaboração do Supremo Tribunal Federal, que primeiro enterrou a cláusula de barreira, que seria adotada em 2006, e depois, em 2012, autorizou que parlamentares, quando migrassem para um partido recém-criado, pudessem levar junto o tempo de tevê e a cota de participação no fundo eleitoral. Essa decisão viabilizou, entre outras legendas, o PSD, de Gilberto Kassab.

Entre 1998 e 2018, passamos de 18 partidos, com os cinco maiores tendo 79% das cadeiras, para 30 partidos, com os cinco maiores tendo apenas 42% dos assentos na Câmara dos Deputados. Nesse processo de multiplicação de pequenas e médias legendas, criou-se o que viria a ser chamado de “Centrão”.

Aqui é preciso não se deixar enganar pelo nome. Centrão, como se sabe, também foi o nome da articulação de partidos de direita e centro-direita que se formou na Assembleia Nacional Constituinte, reunindo parlamentares do então PDS, do então PFL, do PTB e de parte do PMDB, em oposição às forças de centro-esquerda que dominaram os trabalhos das subcomissões, lideradas pela parte “progressista” do PMDB (vários deles fundadores do PSDB).

A diferença entre o Centrão da Constituinte e o outro, que toma forma na era Lula, é que o Centrão de antes reunia um número menor de partidos representados e tinha maior densidade programática. Em termos comparativos, o velho Centrão contava com quadros políticos de maior estatura, do veterano senador Roberto Campos (do então PDS) ao jovem deputado Luís Eduardo Magalhães (do então PFL), passando por Marco Maciel e Delfim Netto. Nem todos tinham esse calibre, mas, mal ou bem, havia ali uma visão de país.

O novo Centrão expressa, de forma condensada, a deterioração da representação parlamentar no Brasil ao longo do século XX. A deterioração atinge todos os partidos e fez minguar o que, no passado, se chamava de “alto clero” do Congresso. Já quase não há mais lideranças cujo ofício não se limite a intermediar interesses pontuais. Dos últimos presidentes da Câmara, o deputado Rodrigo Maia, forçado a sair do DEM, foi um ponto fora da curva pela sua capacidade de expressar e representar visões e interesses de abrangência nacional.

Em aparente paradoxo, as forças que compõem o Centrão se beneficiaram do desprestígio crescente da política, num círculo vicioso que se vem reforçando. Embora vários dos partidos do Centrão tenham sido atingidos pelas investigações do mensalão e da Operação Lava Jato, eles não sofreram punição eleitoral significativa. O caso mais notável é o do PP, o partido mais citado na Lava Jato, mais até do que o PT, e que hoje, no entanto, conta com o presidente da Câmara, Arthur Lira, e com o chefe da Casa Civil, senador Ciro Nogueira. É também a sigla na qual Bolsonaro permaneceu por mais tempo no seu pula-pula partidário. Na órbita do Centrão também crescem os partidos controlados por igrejas evangélicas, como o Republicanos, antigo PRB, ligado à Igreja Universal.

Como explicar o crescimento dos partidos do Centrão em meio ao desprestígio da política? Nas regiões e localidades onde eles recebem a maioria dos votos, a opinião pública e a sociedade civil têm muito menos importância do que o controle sobre redes clientelistas alimentadas por recursos públicos. Em outras palavras, são lugares em que temas políticos mais abstratos e menos paroquiais, que movem paixões nas regiões e cidades mais desenvolvidas, têm menor peso. Além disso, grupos oligárquicos, não raro com raízes familiares, encontram nas múltiplas siglas do Centrão um meio eficaz de reaparecer sob novas vestes e com novas caras na arena eleitoral, de acordo com suas conveniências. Por fim, nas periferias das regiões metropolitanas, os partidos do Centrão se beneficiam dos votos de sua base evangélica, influenciados mais por redes locais de solidariedade e pela suposta ameaça à família tradicional do que por questões de maior abrangência política.

As eleições de 2018 foram anunciadas como o triunfo da “nova política”, um conceito sem nenhuma substância. Os movimentos cívicos conseguiram eleger um punhado de parlamentares, mas a grande maioria dos eleitos ou representava mera reciclagem geracional de velhas oligarquias ou era um influxo de outsiders, que se elegeram na onda de Bolsonaro, com significativa presença de ex-policiais e militares. Para cada Tabata Amaral, elegeram-se dez Capitães Augustos e Bias Kicis.

A sucessão de escândalos e investigações de corrupção das duas últimas décadas enfraqueceu o Executivo perante o Congresso. Deu-se o contrário do que ocorrera com o escândalo dos “anões do orçamento”, em 1993, que tornou conhecido o deputado João Alves, presidente da Comissão Mista de Orçamento, celebrizado por ter atribuído seus ganhos financeiros estratosféricos a acertos sucessivos na Loteria Esportiva. Aquele escândalo explodiu no colo do Legislativo, sem respingar com força no Executivo, e assim facilitou a aprovação das medidas que antecederam o lançamento da nova moeda, o real, fortalecendo o poder de agenda do Executivo.

Já o mensalão e o petrolão entraram porta adentro do Palácio do Planalto, criando o ambiente para o afastamento de Dilma Rousseff e para as duas denúncias oferecidas pela Procuradoria-Geral da República contra o presidente Michel Temer. No cerco à primeira e na operação salva-vidas ao segundo, o Congresso soube aproveitar as circunstâncias para aumentar seu poder em relação ao Executivo. Reduziu a discricionariedade do Executivo na liberação de emendas parlamentares e assegurou o aumento dos recursos públicos para financiamento dos partidos, sob o controle das direções partidárias.

Eleito com a promessa demagógica, autoritária e irrealizável de se livrar das amarras do presidencialismo de coalizão, Bolsonaro acabou tendo que entregar, em suas próprias palavras, a alma de seu governo ao Centrão.

É precipitado, porém, declará-lo carta fora do baralho. Bolsonaro tem fichas próprias para jogar, com os instrumentos que lhe dão o cargo e a base de apoio que ainda o mantém com chances de passar ao segundo turno das eleições de 2022. Além disso, é preciso ter clareza sobre a profundidade das mudanças sociais e políticas provocadas pela presidência de Bolsonaro e pela emergência do bolsonarismo: o novo protagonismo das Forças Armadas, a politização de setores das polícias militares, a articulação de grupos e redes de extrema direita, tudo isso numa sociedade que se polariza e empobrece, com mais desigualdade.

Em outras palavras, embora as características mais visíveis do presidencialismo multipartidário sejam aparentemente as mesmas, o terreno institucional e o ambiente sociopolítico nos quais o sistema opera sofreram alterações importantes nos últimos anos. Para pior.

O Centrão e o bolsonarismo são formas distintas do proverbial atraso brasileiro. O bolsonarismo é mais virulento e nocivo à democracia, sem dúvida. Se a dominância do Centrão reduz os riscos no curto prazo, o que é verdade, não se deve perder de vista a possibilidade de sua simbiose com o bolsonarismo. Nessa hipótese, o Brasil estaria condenado a seguir, com maior velocidade, no plano inclinado de um gradual e inseguro declínio econômico e social, com muita instabilidade política. Presumir que a democracia poderá escapar sã e salva de um processo como esse é, no mínimo, imprudente.

Se vitoriosa, a fórmula “bolsonarismo atenuado + Centrão guloso” representaria o adeus – talvez definitivo – a qualquer aspiração maior de fazer do Brasil um país desenvolvido no sentido amplo do termo. Perderíamos o bonde da história, que se acelera puxado por uma nova onda de transformações tecnológicas, sob o acicate da mudança climática e da competição estratégica entre China e Estados Unidos, e nos transformaríamos em párias internacionais. Diante do que está em jogo, é hora de olhar de frente os enormes riscos que nos desafiam e evitar o autoengano com alívios de curto prazo.

O Brasil tem lideranças lúcidas e antenadas em diversos meios. Basta ter olhos para ver as empresas que entenderam as mudanças sintetizadas na sigla ESG (que significa, em inglês, governança ambiental, social e corporativa), a emergência de ativistas e empreendedores negros e mulheres, os cientistas que compareceram ao debate público para enfrentar o negacionismo na pandemia, os artistas que se reinventaram para sobreviver ao temporal, governadores e prefeitos que vêm lidando de forma competente com as crises socioeconômica e sanitária, sem esquecer dos parlamentares que não se renderam ao governismo e à mediocridade.

O desafio é dar expressão política a essas forças. Primeiro, é preciso compor uma ampla frente política e social para evitar a reeleição de Bolsonaro e qualquer tentativa de desestabilização institucional. Depois, é preciso adotar uma prudente ousadia nas reformas do sistema político brasileiro. É sem dúvida relevante melhorar o seu funcionamento à luz da governabilidade. Nessa linha, importa reduzir a propensão à fragmentação partidária – no que vínhamos avançando com o fim das coligações proporcionais, agora ameaçado, e com a introdução da cláusula de desempenho – bem como mitigar a tendência a crises institucionais de custosa resolução, para o que a eventual adoção do semipresidencialismo, em momento adequado, pode vir a ser um remédio.

Em vista do tamanho e da profundidade da crise da representação política, é preciso ir além. Trata-se de romper com os mecanismos que se autoalimentam e vêm fechando os partidos e a representação parlamentar para as “forças vivas” da sociedade. Por que um número cada vez maior de pessoas com vocação para a vida pública opta por ingressar em uma carreira da área jurídica ou econômica do Estado, ou se engajar em uma ONG, em lugar de se arriscar no ofício da política parlamentar? Não há resposta simples a essa pergunta, mas ela passa necessariamente pelo rompimento com o virtual monopólio das oligarquias partidárias sobre os polpudos recursos reservados ao financiamento eleitoral. Ou mesmo – quem sabe? – quebrar o próprio monopólio dos partidos sobre a representação parlamentar, permitindo o lançamento de listas cívicas, desde que os eleitos tenham de seguir regras que os obriguem a funcionar como um grupo parlamentar no Congresso.

Sei dos riscos dessa ideia para a “governabilidade”, mas ela tem o mérito de deslocar a ênfase do debate para a dimensão da “representatividade” do sistema político e alargar o campo da discussão sobre as reformas políticas.

Sem abrir mão da prudência, é preciso devolver algum encanto à política. Para isso, não é preciso derrubar muros na nossa arquitetura institucional, mas é indispensável reformá-la para abrir mais o sistema político a novas formas de organização, expressão e participação da sociedade, seja pela desobstrução dos canais existentes, democratizando os partidos, seja pela criação de novos canais. Para fortalecer a democracia representativa, é preciso renová-la.